Joaquim Pina Moura

Num relatório recente sobre a gestão e a transparência orçamental, em Portugal, o Fundo Monetário Internacional (FMI) afirma que «persistem áreas significativas de fraqueza» nestes domínios essenciais da política orçamental.

Para além do diagnóstico, o referido relatório sugere um conjunto de recomendações cuja fonte inspiradora é, assumidamente, o relatório da Estrutura de Coordenação da Reforma da Despesa Pública (Ecordep) que foi elaborado no Ministério das Finanças, entre Janeiro e Setembro de 2001*.

Importa, por isso, analisar quase três anos depois do início da elaboração dessas recomendações, o que foi e o que não foi concretizado.

O seu objectivo expresso era o de dar uma resposta global e articulado às raízes profundas do problema orçamental que, então, se começava a manifestar mais agudamente e que ainda hoje se encontra sem solução consolidada.

Em primeiro lugar, sobre o processo de elaboração e discussão orçamental e a sua articulação com os momentos e os instrumentos da sua supervisão e coordenação, pela Comissão Europeia e pelo Conselho Ecofin.

Existem hoje três momentos essenciais neste processo: Outubro/Novembro, com a apresentação, discussão e aprovação na Assembleia da República da proposta de lei orçamental; Janeiro/Fevereiro com a aprovação pelo Governo (e eventual debate parlamentar) do Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) para os quatro anos subsequentes, objecto obrigatório de apreciação e de recomendações na Comissão Europeia e no Conselho Ecofin; e Maio, com a obrigação, fixada na nova Lei de Enquadramento Orçamental (aprovada a 28/6/2001), de se realizar um debate parlamentar sobre a orientação da despesa pública e as GOPE - Grandes Orientações de Política Económica da UE, as quais projectam a visão da Comissão Europeia e do Ecofin sobre a evolução da situação económica para o segundo semestre e ano seguinte.

Ora o que se passa é que tanto em 2002 - invocando e dramatizando a situação de crise orçamental com que iniciava o mandato - como em 2003, o actual Governo tem sido incapaz de articular e dar coerência interna a estes três momentos essenciais da «gestação orçamental».

Conforme propôs a Ecordep em 2001, e é agora reiterado pelo FMI, a elaboração do Orçamento do Estado deve ter duas fases: a primeira, em Maio, onde seriam propostos pelo Governo e aprovados pela Assembleia da República, os tectos para a despesa e para o défice orçamental do ano seguinte, consistentes com a versão do PEC apresentada e apreciada pela Comissão Europeia e pelo Ecofin dois meses antes; a segunda, no período tradicional de Outubro/Novembro, em que seria apresentada a proposta de lei orçamental para o ano seguinte, respeitando aqueles tectos pré-definidos e, eventualmente, «afeiçoada» aos desenvolvimentos mais recentes da situação económica interna e externa.

Em segundo lugar sobre a situação financeira do Sector Empresarial do Estado (SEE), cujos passivos acumulados se devem já aproximar dos 10% do PIB.

A questão relevante é que a sua exclusão do Sector Público Administrativo (SPA) - embora de acordo formal com as regras da contabilidade europeia (SEC-95) - não permite ter a dimensão real das responsabilidades futuras assumidas, de qualquer forma, pelo Estado, as quais se deviam espelhar quer no rácio da dívida pública, quer no que respeita aos correspondentes encargos no próprio défice orçamental.

Este critério só foi, de alguma forma, assumido para a determinação do défice de 2001, pela Comissão de Análise das Contas Públicas. A «voracidade» com que o actual Governo o assumiu e a velocidade com que posteriormente (2002/03) dele se tem esquecido - nomeadamente a propósito dos recém-constituídos «hospitais-SA» - mostra bem quanto é necessário atender a outras duas recomendações do relatório do FMI: a reconstituição, no MF, de uma Unidade de Acompanhamento do SEE, como foi o GAFEP; o lançamento de políticas e medidas estruturais para reequilibrar e sanear financeiramente as empresas do SEE, onde reside um dos maiores «cancros» das finanças públicas portuguesas nos últimos 30 anos.

Embora o actual Governo tenha aprovado dois instrumentos legislativos importantes para a consolidação orçamental - a Lei de Estabilidade Orçamental e o diploma disciplinador e regulador das parcerias público-privados - também é certo que ainda não conseguiu operacionalizar e reformar estes e outros importantíssimos domínios, identificados pela Ecordep e reafirmados pelo FMI, como críticos para a criação de alicerces sólidos para sãs finanças públicas.

* A Ecordep foi presidida por Fernando Pacheco; integrou Rui Carp, Orlando Caliço, Teodora Cardoso e Vital Moreira; teve, também, a participação e os contributos de Eduardo Sequeira e de Rui Mourato. Cumpriu integralmente o mandato que recebeu, em despacho de 16 de Janeiro de 2001, ao entregar as suas recomendações ao Ministro das Finanças em 27 de Setembro de 2001.

DN - 6/12/2003